법무부 장관의 검찰총장 지휘 감독과 서열 관계

나는 법무부 장관의 부하가 아니다

검찰 국정감사에서 윤석열 검찰총장이 내 뱉은 말이다. 이 한 마디로 인해 국감장은 일 순간 아수라장이 되었다. 법무부 장관의 명과 지시를 어기고 뜻에 따르지 않는다는 것에 대해 윤석열 총장이 정당한 지시가 아니라는 뜻으로 내 비친 말이었다. 여당 의원들은 그의 말에 황당해 하며 총장을 다그쳤다. 검찰은 외청이기는 하나 법무부 소속 기관이고 검찰총장은 법무부 장관의 지휘 감독을 받는다고 법에 분명 명시되어 있었기 때문이다. 

하지만 총장은 끝까지 주장을 굽히지 않으며 오히려 추미애 장관이 자신의 지휘권을 박탈한 것에 대해 위법하다며 소신 발언을 이어 나갔다. 일부 언론에서는 이런 그를 두고 추미애 장관을 향한 반발과 저항이라고 표현했다. 추미애 장관은 윤석열 총장의 이런 국감 발언에 대해 분명 "검찰총장은 법률상 법무부 장관의 지휘 감독을 받는 공무원"이라고 일축하며 그는 자신의 명을 따라야 하는 부하라는 뜻을 간접적으로 표현했다.

여당 의원들은 모두 법무부 장관과 검찰총장의 관계는 철저하게 상급자와 하급자 사이라고 단언했다. 법무부 장관이 검찰총장을 지휘 감독하도록 법으로 명시가 되어 있는데 이게 상급자와 하급자 사이가 아니면 무엇이냐며 그를 몰아쳤다. 이에 윤석열 총장은 수사 지휘를 한다고 해서 사법경찰(형사)들이 자신들의 부하는 아니지 않느냐며 법에 명시된 지휘 감독의 개념이 다르다고 반박했다. 

검찰청법 제8조(법무부장관의 지휘ㆍ감독) 법무부장관은 검찰사무의 최고 감독자로서 일반적으로 검사를 지휘 감독하고, 구체적 사건에 대하여는 검찰총장만을 지휘 감독한다

검찰청법 제34조(검사의 임명 및 보직 등) ① 검사의 임명과 보직은 법무부장관의 제청으로 대통령이 한다. 이 경우 법무부장관은 검찰총장의 의견을 들어 검사의 보직을 제청한다. 

② 대통령이 법무부장관의 제청으로 검찰총장을 임명할 때에는 국회의 인사청문을 거쳐야 한다.

정부조직법 제32조(법무부) ① 법무부장관은 검찰 행형 인권옹호 출입국관리 그 밖에 법무에 관한 사무를 관장한다.

② 검사에 관한 사무를 관장하기 위하여 법무부장관 소속으로 검찰청을 둔다.

③ 검찰청의 조직 직무범위 그 밖에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

법무부와 검찰, 법무부 장관과 검찰총장의 관계에 대해 설명하고 있는 법률 조문, 위 세 가지 법 내용만 갖고도 얼추 둘 사이의 관계와 서열은 어느 정도 구분이 된다. 법무부 장관은 검찰 사무의 최고 감독자라 분명 명시가 되어 있고 검사를 지휘 감독할 수 있으며 검찰총장 역시 예외가 아니라는 걸 알 수 있다. 또한 검찰청 기관 자체가 법무부 장관의 검사에 관한 사무를 관장하기 위해 (정부조직법 제32조) 설치되었다는 것도 분명 알 수 있는 대목이다. 그런데 왜 윤석열 검찰총장은 자신이 법무부 장관의 부하가 아니라고 열변을 토했을까..분명 검찰총장은 법무부 장관의 지휘와 감독을 받는다고 되어 있는데 말이다.

지휘와 감독

우선 지휘와 감독이라는 말의 뜻부터 알아보도록 하자. 지휘는 손가락(지), 휘두를(휘)로 이루어진 한자어다. 손으로 가리키거나 무언가를 향해 손짓하는 형태에서 나온 말인데 명령과 일맥상통하는 개념을 갖고 있다. 지휘라는 말은 뜻 그대로 명령을 기반으로 한 "통솔" 개념으로 지휘를 한다는 건 손을 들어 뒤에서 앞으로 휘두르며 "나를 따르라" 하는 것과 같다. 일반적으로 공조직이든 사조직이든 실제로 상급자가 손으로 이래라 저래라 하는 모습을 자주 볼 수 있다.  

감독의 경우 볼(감), 감독할(독)으로 이루어진 한자어다. 단순히 보다(쳐다보다)의 개념에서 더 나아가 "살핀다"의 개념이 강하며 그 살핌에 있어 잘못과 문제점이 없는지를 "살펴보는" 것이 바로 감독이다. 일반적으로 규율을 따지고 어긋남이 있는지 없는지를 "보는 것"이 바로 감독이라 할 수 있다. 시험을 치를 때 시험 감독관이 수험생들의 불법행위가 있는지 없는지 "감독"하는 그것과 개념이 같다.

지휘의 개념은 "명을 따르라"이고 감독의 개념은 "잘잘못을 살펴 본다" 개념이다. 그래서 지휘자에게는 통솔자로서의 통솔 권한과 지휘 책임이 있고 감독자에게는 그에 따른 감독 권한과 관리 책임이 부여된다. 그래서 지휘와 감독이 잘못된 경우 그 책임을 물어 본인이 모든 걸 감당해야 (자리를 내 놓거나 목숨을 내 놓거나) 하는 것도 바로 지휘와 감독 권한을 갖는 사람의 역할이다.

여기서 중요한 점은 이 통솔권(지휘권)과 감독 권한이 상급자의 기준이 될 수 있냐는 것이 바로 이 문제의 본질. 여기서 두 가지 요소가 상급자로서의 기준이 된다면 윤석열 총장의 발언은 실언이 되는 것이고 그것이 아니라면 윤석열 총장의 발언은 우리나라 사법 역사의 한 획을 긋는 중요한 분기점이 될 수 있다. 결론부터 말하면 이 두가지는 상급자와 하급자의 서열 관계를 명확하게 나누는 기준이 되는 건 맞다. 즉 이 관계가 성립되고 이런 상명하복이 의미 있다면 법무부 장관이 상급자, 검찰총장은 하급자가 맞다. 하지만 우리가 알아야 할 것은 이게 전부가 아니라는 사실.

법무부 검찰국 VS 대검찰청

단순히 열거된 관계만 갖고 따진다면 검찰총장이 법무부 장관의 부하로 인식되는 건 맞으나 실제로는 그렇지 않다. 단순 낱말 풀이로만 본다면 두 기관은 그 뜻에 따라 명확하게 구분되어지는 상하 관계이나 그럼에도 불구하고 대검찰청이 "외청"으로 따로 존재하는 이유를 알아야 하고 검찰청에 총장을 따로 두는지를 알아야 한다. 

"법리적으로 검찰총장은 장관의 부하가 아니다. 장관의 부하라면 정치적 중립과 거리가 먼 얘기가 되고 검찰총장이라는 직제를 만들 필요도 없다" - 국감장에서 윤석열 총장 발언 중 일부

윤석열 총장의 저 발언이 단순하지만 많은 것을 내포하고 있다고 볼 수 있다. 법무부 산하 부서나 기관을 두고 동일한 사무를 할 수 있음에도 독립된 외청으로 따로 두는 것, 그리고 그것에 대해 관장하는 "장" (우두머리)을 별도로 두는 건 완전히 다른 세계다. 단순히 정부 조직 직제상 필요에 의해 관련 기관인 법무부 산하에 두는 것일 뿐이고 다른 나라 법 체계에서도 대체로 이렇게 이루어져 있기 때문에 법무부 산하 기관이 되는 것이지 실질적으로는 상급자가 대통령 1인이 되는 감사원이나 국정원과 다르지 않는 위치라 할 수 있는 것이 검찰이기 때문에 검찰총장의 상급자는 실제로는 법무부 장관이 아닌 대통령이라 할 수 있다. 

우리가 현실에서도 마찬가지로 검찰총장을 움직이는 건 대통령이지 법무부 장관이라고 생각하는 사람은 없다. 또 그 자리를 흔들고 움직일 수 있는 것도 대통령이 아니라면 쉽지 않다는 걸 우리는 잘 안다. 애초에 그렇기 때문에 법무부 산하 기관임에도 불구하고 외청으로 두고 총장 직함을 따로 두어 검찰청을 관장하게 만든 것이다. 즉 국민이 뽑은 최고 지도자 외에는 어떤 외압도 줄 수 없게 만든 것이 바로 이 자리

검찰청법 제8조의 법무부 장관 검찰 사무 관장 (지휘 및 감독) 역시 마찬가지다. 명시적으로는 분명 법무부 장관이 검찰 사무를 관장하게 되어 있으나 그건 어디까지나 인사권과 수사 지휘권에 한정된 것이지 그것이 "통솔권"까지 모두 갖는다고 볼 수 없다. (그렇게 할 거면 검찰청을 따로 만들 이유가 없다) 검찰 사무 지휘와 검찰 수사 지휘는 분명 다르다. 법에는 검찰 사무에 대한 지휘와 감독이 명시 되어 있지 수사 지휘에 대해서는 오직 총장에게만 적용되며 그 수사 지휘 및 감독은 당연히 정당한 지휘와 감독이 수반 되어야 하는 전제가 되어야 하기 때문에 검찰의 정치적 독립성을 위해 정치적 사건이나 정치 입김이 작용되는 사건은 적용하지 않는 것이 바른 방향이다.

법무부 장관은 검찰총장에 대한 인사권이 없다. 반면 제청권은 있다. 이 사람을 뽑아달라 청원할 수 있는 법적 자격인 있는 자로 당연히 그 인사권을 행사할 수 있는 건 제청권을 받는 대통령이다. 검찰정법 제34조가 말하는 것이 바로 이것이다. 그러니까 이 경우 장관의 총장에 대한 통솔권, 지휘권, 인사권이라는 여러 권한에 있어 그 권한들이 쪼개어 나뉘어져 있다. 이유는 당연히 공정 수사, 외압 방지, 독립 수사를 위해서다. 정리하면 서열 관계만 놓고 본다면 정부 조직상 상하 관계로 구분되어지는 건 분명하나 그건 조직 관계일 뿐 실제 상급자와 하급자 관계로 이어지냐로 따진다면 그렇지 않다는 것이 핵심이다. 법무부 장관이 총장에게 이래라 저래라 할 수 없고 징계나 처벌을 할 수 없고 인사 조치 역시 불가능한 것이 바로 그래서다. 

실제로 윤석열 총장은 국감장에서 조국 전 법무장관 문제로 전 장관인 박상기 법무 장관과의 만남을 이야기 했는데 그 때 박상기 장관은 윤 총장에게 의중을 물었지 어떤 명이나 지시를 내리진 않았다는 걸 알 수 있다. 상급자라면 장관이 생각하는 방향을 제시하고 "지휘"하면 되는 것이지만 반대로 총장의 "의중"을 묻고 방향을 알아 봤다는 건 수직이 아닌 수평 관계라는 걸 암시한다. (당연히 그렇게 하는 것이 맞기도 하고) 

윤석열 총장이 법무부 검찰국장이라면 몰라도 그가 검찰총장이라면 이 관계는 수직이 아닌 수평이다. 의전 서열상 검찰총장도 장관급이라 둘 다 수평적이라 하는 것이 아니다. 의전 서열과 상관 없이 검찰의 정치 개입을 막기 위해서는 당연히 수평 관계가 되어야 한다. 법무부 장관 자체가 정치인이고 전문 정치인이 수장이 될 수 있기 때문에 법무부 장관의 입장에 따라 얼마든지 검찰이 정치검찰이 될 수 있기 때문이다. 

군무와 정무

지휘 체계에 있어 빠질 수 없는 것이 바로 군대다. 군대 업무를 군무라 말하는데 그 군무를 맡은 자는 공무원이 아닌 군무원이라 한다. 군대에서도 일반 공무원이 있고 (국방부 파견) 군무원이 있고 (군 업무만 종사) 군인이 있다. 세 부류가 섞여 일하는 곳이 바로 군대인데 일반적인 "공무원"으로 보면 다 공무원이지만 분명 그 안에서는 공무원, 군무원, 군인으로 완전 나뉘어져 따로 움직인다.

대부분 군 복무를 하는 우리나라 남자들은 군 체계를 잘 아는 편이다. 기본적으로 중대 생활을 하게 되는데 중대에는 중대장이 있고 행보관 및 소대장들이 위치하게 된다. 군대에서는 통상 지휘관과 지휘자를 구분해 명(령)을 내릴 수 있는 자리를 지휘관, 그 지휘관을 대리해 일정 권한만 행사하는 자를 지휘자라 하는데 중대장 이상부터 지휘관으로 보는 것이 보통이다. 굳이 엄밀하게 따진다면 영관인 대대장부터가 지휘관이라 할 수 있지만 위관인 중대장부터 지휘관으로 인식하는 것이 일반적이다.

그럼 왜 중위나 소위 등 중대장과 같은 위관급 장교임에도 소대장은 지휘관이 되지 않고 지휘관으로 보지 않는 것일까? 일반적으로 "장"이 되고 크든 작든 소속지를 관할하는 우두머리 역할을 하게 되면 "참모"라 부르는 하급자들이 붙는 것이 통상적인데 소대장들에게는 참모가 없기 때문이다. 쉽게 말해 참모를 두고 있는 "장"급이면 지휘관인 것이고 참모가 없는 "장"급이면 설령 "장" 위치에 있더라도 지휘관이 될 수 없다. (참모 없는 지휘관이란 존재하지 않는다)

군대에서 우리가 알고 있는 대부분의 "장" 우두머리는 부사관이나 장교를 참모로 두고 있는 사람들이다. 함장도 마찬가지, 부대장도 마찬가지, 중대장도 중대장실이 있고 행보관을 비롯 소대장 등 여러 참모를 두고 있기 때문에 지휘관의 범주로 보는 이유다. 단위 별 독립 체산제 형식으로 움직일 수 있는 것이 바로 지휘관 범주다. 그렇기 때문에 소대장은 장교이지만 지휘관이 될 수 없고 지휘관으로서 명을 내릴 수 없으며 전시 등 특정 상황이 아니라면 지휘관 역할을 할 수 없다. 

대검찰청에는 대검 차장검사가 있고 대검의 별도 부장검사들이 따로 있다. 총장이라는 직제는 물론 그에 따른 참모 조직과 참모 부서가 존재한다. 즉 지휘관이 따로 있는 조직이라 할 수 있다. 무엇보다 그 지휘관은 최고 사령관 외 나머지 상급 부대(기관)에서는 명을 받거나 따르지 않아도 상관이 없다. 당연히 그렇기 때문에 상관과 부하 관계는 성립되지 않는다. 대통령, 법무부와 검찰청의 관계를 군무로 따진다면 지휘관(총사령관) - 지휘관(작전사령관) - 지휘관(부대사령관) 체계이지 아래로 내려가는 상급 하급 관계인 지휘관 - 지휘자(참모) - 실무자 체계가 아니다.

이건 마치 국방부 장관과 육군참모총장과의 관계와 다르지 않다. 국방부 장관이 군무의 최고 책임자라 해도 육군참모총장은 대통령의 육군 참모이지 장관의 그 참모가 아니다. 우리는 일반적으로 국방부 아래 육군, 해군, 공군, 해병이 있다고 하지만 그렇다고 해서 국방부 장관이 육군참모총장이나 해군참모총장을 부하 다루듯 하지 않는 걸 안다. 물론 군 특성상 실제 상관이었던 자가 장관이 되고 다 군인 출신이고 선후배 관계이기 때문에 국방부 장관이 군 작전 지휘 하듯이 명을 내리는 경우가 종종 있지만 순수한 민간 출신 국방부 장관이라면 그런 일은 보기 힘들다. 상급부대라서 상급자가 되는 것이 아니며 상급부대장이라 해서 내 상급자가 되는 것도 아니다. 직속상관 개념은 어디가나 똑같다. 심지어 검찰청은 정부조직상 법무부 아래 두었을 뿐 직속 관계가 아니다. 그래서 부서를 서로 이동하면 발령이 아니라 파견이 된다. 

이번 검찰청과 법무부 관계를 보면서 이해를 못 할 수 있다. 분명 계급의 위 아래가 있고 체계가 있는데 그게 적용이 안된다고 하니 말이다. 하지만 어려울 것 없다. 사병들끼리는 부대가 다르면 계급이 낮아도, 반대로 높아도 "아저씨"로 부르는 경우가 많다. 고참 개념도 없고 상급자 개념도 없다. 반면 사병이라도 같은 부대원이면 철처하게 상하 관계가 성립된다. 또 같은 부대원이라도 철저하게 서로 나뉘는 중대라면 같은 부대라도 서로 아저씨 취급하기도 한다. 반대로 중대가 달라도 같은 업무를 하고 같이 생활하는 빈도가 많아지면 고참과 쫄다구 서열이 존재하기도 한다. 이것과 같다. 

추미애 장관이 말년 병장이고 윤석열 총장이 그 아래 계급인 상병이라 해도 이들은 서로 완전히 다른 부대원과 같다. 부대 간부(대통령)가 나서지 않는 이상 이 둘 사이끼리 고참이니 후임이니 따질 수 없다. 실제로 병장은 상병보다 높고 상병에 대해 이래라 저래라 간섭할 수 있다고 하지만 그건 어디까지나 같은 중대원일 경우이지 그게 아니라면 도루묵이다. 윤석열과 추미애, 둘 다 "장"이고 둘 다 별도의 조직을 구성하는 수장이며 참모 조직을 둔 지휘관급이면 둘의 서열은 개념만 상하 관계지 실무에서는 무조건 수평이다. 어디가나 똑같다. 이런 식의 서열이 맞다면 국방부 장관이 각 군 참모총장 지휘하고 군단장 지휘하고 사단장까지 직접 지휘해도 상관 없다는 것과 다르지 않다.

지휘관은 커멘더, 지휘자는 리더로 인식한다. 실제 군대에서도 이렇게 분류한다. 커멘더와 리더는 분명 다른 개념이다. 윤석열 총장은 일개 특수부를 지휘하는 리더가 아니다. 그는 검찰이라는 조직을 총괄하는 커멘더다. 법무부라는 사령부에 예속되어 있으나 독립 부대로 마치 해군 소속이지만 따로 움직이는 해병대사령부와 같다고 봐야 한다. 지휘 또는 감독 권한이 있다고 해서 그 사람이 상급자라고 한다면 금융감독원은 우리나라 모든 은행의 은행장들 상급자이고 은행장들은 금융감독원장의 부하 직원들이라는 말과 같다. 

올바른 민주주의로 가는 길 

“(검찰총장이 법무부 장관의 지휘·감독을 받는 공무원이라고 한) 추 장관 논리대로라면 법원이 법무부 소속 기관으로 되어 있는 프랑스, 독일 등 많은 유럽국가의 대법원장, 법원장, 판사들은 법무부 장관의 부하여야 한다”며 “사법권은 법원에 속한다는 헌법 규정 때문에 검찰이 사법기관은 아니지만 수사권의 본질이 사법권이라 이를 행사하는 검찰은 준사법기관”이라고 적었다. 이어 “검찰은 법무부 소속이지만 준사법기관이기 때문에 행정부인 법무부가 직속 상급기관이 될 수 없다”며 “형사소송법에 ‘사법(司法) 경찰’(police judiciaire)이란 용어를 쓰는 것도 수사권이 사법권이기 때문” - 문재인 정부 초기 대검찰청 검찰개혁위원 출신 김종민 변호사

추미애 장관은 판사 출신이다. 그리고 판사 생활을 접고 국회의원이 되었고 얼마 전까지는 집권 여당의 당 대표였다. 그리고 지금은 법무부 장관을 하고 있다. 언뜻 보면 화려한 스팩 같지만 난 이걸 곱지 않은 시선으로 본다. 초등학교에서도 배운 삼권분립을 이 분의 경력만 보면 그게 무슨 의미가 있나 하는 생각이 든다. 사법부와 입법부, 그리고 행정부까지 두루 섭렵하며 광맥을 만들었다. 좋게 보면 좋게 보이지만 나쁘게 보면 이것보다 나쁠 수 밖에 없는 것이 사법부에서도 선배 행세를 할 수 있고 입법부에서도 당 대표까지 한 마당에 꿀릴 게 없다. 그마저도 이제는 행정부에서 장관까지 하며 우리나라 삼권, 모든 권력에서 자리 하나씩은 꿰 찼다. 

노무현 대통령도 판사, 장관(해수부) 국회의원에 한발 더 나아가 대통령까지 했으니 이 사례가 꼭 나쁘다고 할 순 없으나 그 사람의 행적과 걸어 온 길, 그리고 대중의 시선을 보면 사람에 따라 같은 길로 다를 수 있고 달라 보일 수 있는 건 분명하다. 인간 노무현의 길은 가시밭길이었지만 그래도 아름다운 모습이 많이 기억에 남는데 이 분은 어째 꽃길인데도 그 가시들이 더 많이 보인다.

지금도 공수처 이야기가 끝이지 않고 나오지만 검찰 개혁의 꽃은 수사권 분리다. 기소권만 갖고 수사권은 경찰에게 넘겨야 한다. 그럼 검찰의 무모한 표적 수사와 정치 검찰 역할은 힘을 잃을 수 밖에 없다. 반면 이 때문에 권력이 비대해지는 경찰은 마찬가지로 자치경찰제로 확실히 넘어가야 한다. 중앙경찰 체제를 완전히 없애고 특사경(특별사법경찰) 체제를 더 확고하게 손질해서 외국처럼 경찰이라는 개념 자체를 방범에만 치중하지 않고 다양한 장소와 제도에서 운영할 수 있어야 한다. 수 백가지 경찰 제도가 운영된다는 미국의 경찰 제도처럼 말이다.

물론 이렇게 되면 지방자치단체장의 힘이 비대해질 수 밖에 없는데 지역 민주주의, 뿌리 민주주의가 튼튼해야 하는 건 당연하다. 결국 알이 먼저냐, 닭이 먼저냐 문제와 같아지는데 뿌리 민주주의가 먼저 받쳐 주어야 하기 때문에 대중들의 인식이 우선 증진되어야 하는 것도 당연지사. 결국 도돌이표처럼 돌고 도는 문제인데 어떤 것만 딱 잘라 해결 한다고 해서 되는 것이 아니라 연쇄적으로, 순차적으로 일어나서 긍정 효과를 일으켜야 하는 문제이기 때문에 지방정부의 힘을 키우는 것도 무시할 수 없다. 그와 더불어 감사 체계와 감사원의 독립성을 공수처 대신 쓸 수 있을 만큼 보강하는 것도 하나의 대안이 될 수 있는데 이번 국감 현장을 보면서 이런 생각이 더욱 절실하게 든다. (예외로 둔 검찰청의 감사와 청와대 감사를 상시적으로 할 수 있어야 한다)

윤석열 총장의 이번 발언, 지금은 정치검찰로 우리나라 검찰 역사가 지저분 하지만 앞으로 조금씩 나아지고 개혁이 잘 이루어진다면 검찰이 나가야 할 방향, 검찰의 존재와 정체성에 있어 확실한 포지션을 만들면서 앞으로의 검찰 조직이 어떤 위치에 있고 어떻게 해야 하는지를 잘 보여준 사례 같다. 별거 아닌 한 마디였지만 그는 나의 상관이 아니고 난 그의 부하가 아니다, 이 한 마디가 검찰이 정치와 엮일 때 어떻게 대처해야 하는지를 확실히 보여준 말 같아 꽤 멋지게 들렸다. 역대 검찰총장 중에서는 확실히 한 획을 그은 인물이다.

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